Если в первые десятилетия после распада СССР Основные законы государств Центральной Азии трансформировались сравнительно редко и чаще точечно, то начиная с конца 2010-х годов переделка конституций через процедуру референдумов стала в регионе обычной практикой, нацеленной, как правило, на усиление президентской власти. В Таджикистане изменения закрепили практически неограниченное доминирование действующего лидера; в Кыргызстане они означали отказ от парламентской модели и концентрацию широких полномочий в руках главы государства; в Узбекистане реформа сопровождалась обнулением сроков нынешнего президента.
ВТОРОЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ РЕФЕРЕНДУМ ЗА ТРИ ГОДА: ЧТО ПРЕДЛАГАЮТ В КАЗАХСТАНЕ
Казахстан сейчас вплотную приближается к конституционному референдуму — менее чем через три года после предыдущего.
В 2022-м голосование проходило после кровопролитных Январских событий, которые начинались как протесты из-за роста цен на газ, но быстро переросли в масштабный политический кризис, сопровождавшийся насилием, массовыми задержаниями и пытками за решеткой. Тогда президент Касым-Жомарт Токаев, стремившийся дистанцироваться от предшественника Нурсултана Назарбаева, объявил о необходимости «перезагрузки» политической системы.
Официально реформу 2022 года представили как переход от суперпрезидентской модели к более сбалансированной системе управления. По данным Центральной комиссии референдума, поправки поддержали более 77 процентов проголосовавших при явке около 68 процентов. Были изменены 33 статьи Конституции. Из Основного закона исключили все положения, связанные с особым статусом первого президента, сам он позже утратил титул «елбасы» (лидера нации). Для многих наблюдателей это стало символическим завершением эпохи двоевластия, когда президент и экс-президент продолжали влиять на политическую систему одновременно.
В обновленной Конституции прописали один президентский срок продолжительностью семь лет без права переизбрания. Объяснили это стремлением предотвратить долгосрочную персонализацию власти.
Политолог Димаш Альжанов отмечает, что сама по себе эта статья «не устанавливает непреодолимых ограничений». Кроме того, тот факт, что выносимые на референдум 15 марта 2026 года изменения подаются как новая Конституция, а не как новая редакция, по мнению эксперта, открывает возможность для интерпретации, позволяющей обновить отсчет одного семилетнего срока.
— В Казахстане отсутствует стабильность конституционного строя, а следование процедурам и правилам, обозначенным в ней, не обеспечивается независимыми ветвями власти, в данном случае парламентом и судом, — объясняет эксперт. — Была ли эта статья введена в результате договорённостей или из-за необходимости снизить протестные настроения после января 2022 года и будет ли она впоследствии обойдена, мы узнаем ближе к президентским выборам.
Агентство Reuters в сообщении в феврале писало, что новая Конституция Казахстана «может предоставить лазейку для еще одного срока [Токаева], если ее принятие будет расценено как аннулирование его предыдущего срока». «Источник в дипломатических кругах Казахстана сообщил Reuters, что новый срок возможен, но окончательное решение еще не принято», — отмечало агентство.
Среди изменений, которые Астана преподносит как революционные: переход от двухпалатного парламента к однопалатному (курултай), который будет избираться по партийным спискам, и создание консультативного органа с правом законодательной инициативы — Халық Кеңесі (Народного Совета). Порядок формирования этого совета в проекте не прописан, но ранее Токаев объявлял, что в нем будет 164 человека, назначаемых президентом из числа представителей этнокультурных объединений Ассамблеи народа Казахстана, общественных организаций, и от маслихатов (местных представительных органов).
У президента будут основания для роспуска парламента, если депутаты не одобрят с двух попыток предложенные главой государства кандидатуры на пост спикера курултая, премьер-министра или вице-президента (последний будет назначаться президентом, а не избираться). Если президент распускает парламент, он получает право издавать указы, имеющие силу закона.
Некоторые наблюдатели в Казахстане выражают мнения, что проект усиливает власть главы государства. По мнению политолога и директора «Группы оценки рисков» Досыма Сатпаева, проект новой Конституции, не ослабляет суперпрезидентскую систему, а наоборот, делает её более масштабной и более фундаментальной по всем направлениям.
— Это будет и точки зрения контроля над другими ветвями власти — парламентской и судебной, и с точки зрения повышения неприкасаемости главы государства, у которого, по сути, изначально будет некая индульгенция от любых возможных обвинений, кроме госизмены, а сам процесс импичмента ещё больше усложняется, и заканчивая довольно серьёзными ограничениями избирательных прав, — говорит политолог.
Сатпаев отмечает, что новая Конституция не несёт в себе перезагрузку политической системы. «Это продолжение назарбаевской модели правления», — считает эксперт.
Международная правозащитная организация Human Rights Watch считает, что предложенные в Казахстане изменения «угрожают системе сдержек и противовесов и фундаментальным правам человека», ослабляют механизмы контроля над исполнительной властью и концентрируют власть в руках президента.
Однако в Астане такие доводы отвергают, утверждая, что сдержки и противовесы лишь укрепляются, а сам проект является «принципиально обновленным и профессионально подготовленным документом, прошедшим тщательную экспертизу». Токаев, которого подчиненные называют автором проекта новой Конституции, объясняет ее написание необходимостью «глубинной перестройки государства, обновления общественного сознания в соответствии с требованиями новой эпохи».
«ХАНСТИТУЦИЯ» В КЫРГЫЗСТАНЕ
В Кыргызстане конституционный референдум прошёл 11 апреля 2021 года после политического кризиса, начавшегося вслед за парламентскими выборами осенью 2020-го. Тогда массовые протесты привели к аннулированию результатов голосования, отставке правительства и стремительному подъёму Садыра Жапарова, который стал сначала исполняющим обязанности президента, а затем и главой государства.
Одним из первых решений новой власти стало изменение системы управления. Жапаров и его сторонники заявили, что парламентская модель, введённая после революции 2010 года, привела к хроническим политическим конфликтам и слабости исполнительной власти.
Проект новой Конституции был подготовлен в сжатые сроки и сразу вызвал ожесточённые дискуссии в обществе. Критики утверждали, что документ резко усиливает полномочия президента и ослабляет парламент. Юристы и гражданские активисты указывали, что обсуждение Основного закона проходило слишком быстро и не сопровождалось полноценной общественной дискуссией. В социальных сетях и среди части политиков новую редакцию начали называть «ханституцией», намекая на возвращение к модели сильного лидера.
«Мне не нравится, что, согласно конституционной реформе, власть будет концентрироваться в одних руках. Да, Садыр Жапаров заявил о готовности нести всю полноту ответственности, и это воодушевляет народ. Но, когда власть сосредоточена в одних руках, когда народ понимает, что у него власть отобрали, происходят революции», — заявлял тогда кыргызстанский политолог Бакыт Бакетаев.
Референдум был признан состоявшимся. По официальным данным, за принятие новой Конституции проголосовали около 79 процентов участников голосования при явке в 36–37 процентов (порог легитимности в Кыргызстане составляет 30 процентов). Власти представили результат как поддержку курса на политическую стабилизацию. Президент Садыр Жапаров сказал, что Кыргызстан завершает период «хаоса коалиций».
Пять лет спустя Кыргызстан, «когда-то гордившийся репутацией островка демократии в Центральной Азии, выглядит типичным для региона резидентом: централизованная власть, подавление инакомыслия и страх перед открытой критикой», пишет исследователь Айгерим Тургунбаева в опубликованной в журнале Diplomat статье о последствиях принятия «ханституции».
Международная организация Freedom House после революции 2020 года стала относить Кыргызстан к категории «несвободных стран», тогда как прежде государство значилось среди «частично свободных». Причиной названы ограничение политических прав граждан и давление на институты гражданского общества. Эксперты организации убеждены, что Кыргызстан, как и его соседи по региону, представляет собой «консолидированный авторитарный режим».
«НОВЫЙ УЗБЕКИСТАН» И НОВЫЙ СРОК ПРЕЗИДЕНТА
После прихода к власти Шавката Мирзиёева в 2016 году страна начала постепенную экономическую и административную либерализацию. Были ослаблены ограничения на валютном рынке, расширены международные контакты, начались реформы государственного управления.
Действовавшая тогда Конституции страны предусматривала пятилетний президентский мандат и ограничение «не более двух сроков подряд». Когда Мирзиёев переизбрался на второй срок, в окружении стали продумывать возможности продлить его пребывание у власти. И пошли по проторенной соседями дорожке — к изменению Конституции.
30 апреля 2023 года в стране прошёл конституционный референдум. Власти представили поправки как фундамент «нового Узбекистана», заявив, что обновлённая Конституция отражает «волю народа» и создаёт правовую основу для реформ. Документ был существенно переработан: было обновлено около 65 процентов текста. В Конституцию впервые внесли широкий перечень социальных прав: от права на достойное жильё до дополнительных гарантий защиты труда и образования. Узбекистан был официально объявлен «социальным государством».
Конституция увеличила срок полномочий президента с пяти до семи лет, а принятие новой редакции основного закона фактически обнулило предыдущие сроки Шавката Мирзиёева. Он переизбрался по новому закону и теоретически может оставаться у власти до 2037 года.
Критики реформы отмечали, что ключевые изменения политической системы произошли именно в политической части документа, тогда как расширение социальных прав во многом носило декларативный характер.
Директор лондонского аналитического центра Central Asia Due Diligence Алишер Ильхамов, рассуждая о новой Конституции Узбекистана, отметил, что любой авторитарный режим руководствуется двумя факторами: с одной стороны: получение политической легитимности, с другой — контроль над властью и стремление править пожизненно. И президент Узбекистана не является исключением в этом правиле.
— Мирзиёев строит политику между этими двумя полюсами, — объясняет Ильхамов. — Он не может преследовать лишь одну из этих целей. Ему важно обеспечить политическую легитимность, то есть выглядеть более или менее выгодно в глазах общества и международного сообщества. Он делает крен в Конституции в сторону узурпации полномочий, в сторону автократии. Но он пытается «разбавить» это поправками, касающимися прав человека.
Дополнительное напряжение вокруг конституционной реформы возникло летом 2022 года, когда власти в числе других поправок предложили изменить статус Каракалпакстана. Согласно первоначальному проекту, из Конституции планировалось убрать положения о праве региона на выход из состава Узбекистана. Это вызвало протесты в Нукусе. После их подавления и гибели около 20 человек Ташкент отказался от спорных изменений и пообещал сохранить прежний статус региона. Эпизод показал, что даже в системе сильной президентской власти реформы могут сталкиваться с серьёзным общественным сопротивлением.
— Извлёк ли Мирзиёев из всего этого уроки, мне трудно сказать, поскольку главный смысл был не в изменении статуса Каракалпакстана, — рассуждает Алишер Ильхамов. — Смысл был в изменении президентских сроков. Власти отложили на достаточно долгий срок принятие поправок — вот и весь вывод, какой они сделали. Дали немножко устаканиться ситуации в стране и в самом Каракалпакстане. И снова вернулись к вопросу, добавили больше норм, касающихся прав человека, чтобы подать эту Конституцию в выгодном свете с точки зрения пиара. Проницательного человека, понимающего контекст и причины, будет трудно ввести в заблуждение этими поправками.
«ЛИДЕР НАЦИИ» В ТАДЖИКИСТАНЕ: ПРАВО ИЗБИРАТЬСЯ БЕЗ ОГРАНИЧЕНИЙ
Конституционный референдум в Таджикистане состоялся 22 мая 2016 года. На голосование было вынесено сразу несколько изменений, касающихся структуры власти, политических партий и требований к кандидатам на высшие государственные должности. Главным итогом референдума стало закрепление особого статуса президента Эмомали Рахмона. В Конституцию были внесены положения об «Основателе мира и национального единства — лидере нации». Этот статус позволил действующему главе государства участвовать в президентских выборах неограниченное количество раз. Эмомали Рахмон руководит Таджикистаном с 1992 года, и многие наблюдатели рассматривали референдум как шаг к дальнейшему укреплению его политических позиций.
Поправки затронули и другие важные положения Основного закона. В частности, возрастной ценз для кандидатов в президенты был снижен с 35 до 30 лет. Тогда многие аналитики предположили, что эта норма может быть связана с подготовкой к будущему транзиту власти.
Наиболее вероятным кандидатом на будущий президентский пост наблюдатели называют сына Рахмона — Рустама Эмомали. Он является мэром столицы Таджикистана и возглавляет верхнюю палату парламента. В таджикской политической системе должность спикера считается второй по значимости после президента. По Конституции именно председатель верхней палаты исполняет обязанности главы государства в случае досрочного сложения президентом своих полномочий или его смерти.
За изменение Конституции проголосовали около 94,5 процента участников голосования при явке примерно 92 процента.
Ещё одной частью реформы стало закрепление запрета на создание партий на религиозной основе. Власти объясняли это необходимостью защитить светский характер государства и предотвратить радикализацию политики. Критики же отмечали, что изменения ещё больше сузили пространство для политической конкуренции.
ТУРКМЕНИСТАН: КОНСТИТУЦИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ СЕМЕЙНОГО ТРАНЗИТА
В Туркменистане за последние годы несколько раз меняли архитектуру власти, но без референдумов. В 2020–2021 годах в стране ввели двухпалатный парламент, появилась верхняя палата, Халк Маслахаты. Власти объясняли это необходимостью «совершенствования управления» и усиления представительства общества в политической системе. Но многие наблюдатели рассматривали изменения как подготовку к транзиту.
Председателем новой верхней палаты стал президент Гурбангулы Бердымухамедов. В экспертной среде тогда звучали предположения, что такая конструкция может позволить ему сохранить влияние в политике даже в случае ухода с поста главы государства.
В 2022 году президентом Туркменистана стал Сердар Бердымухамедов, сын Гурбангулы Бердымухамедова. Последний не ушёл из политики и сохранил статус национального лидера.
Уже в 2023 году в Туркменистане вновь изменили структуру политической системы. Двухпалатный парламент был упразднён, а Халк Маслахаты вывели из парламентской системы и превратили в отдельный высший орган народной власти. Его председателем является Гурбангулы Бердымухамедов.
Де-юре страной управляет президент Сердар Бердымухамедов, однако его отец сохраняет особый статус и значительное влияние на политические решения. Для сторонников власти это символ преемственности и стабильности, а критики называют такую систему фактической институционализацией семейного правления.
— Если обобщать, то все страны региона являются президентскими автократиями со схожими политическими моделями и формой правления, — отмечает казахстанский политолог Димаш Альжанов. — Незначительные различия в конституционном дизайне фундаментально не играют большой роли и выбивают ни одну из стран из общего тренда.
По мнению директора «Группы оценки рисков» Досыма Сатпаева, основной целью практически всех конституционных реформ в странах Центральной Азии было усиление президентской власти.
— В Узбекистане в 2023 году ввели два президентских срока по семь лет, по сути, произошло обнуление сроков Шавката Мирзиёева. Это конкретный пример того, что там пролонгировали президентскую власть и укрепили её с точки зрения сроков, — говорит Досым Сатпаев. — То же самое мы наблюдали и в Кыргызстане в 2021 году, где новая конституционная реформа отменила парламентско-президентскую систему и вернула президентскую систему с широкими полномочиями для президента. Все страны Центральной Азии являются суперпрезидентскими. Поэтому есть схожие моменты в том, что главная задача конституционных реформ — укрепление президентской власти. Это может быть обусловлено разными мотивами, разными условиями: политическими, социально-экономическими, но конечная цель заключается именно в этом.
