Саида Мирзиёева, дочь президента Узбекистана Шавката Мирзиёева и одновременно глава его администрации, получила широкие функции и дополнительные гарантии — по новому закону, который был одобрен за считаные дни. Содержание документа и скорость его принятия подняли дискуссию о вероятной подготовке династической передачи власти.
Законопроект «Об Администрации президента» нижняя палата парламента Узбекистана одобрила 6 августа, на следующий день он прошёл через сенат, а ещё через неделю был подписан Мирзиёевым и стал конституционным законом.
Стремительное принятие документа, который превращает президентскую администрацию в важнейший государственный орган, вызвало вопросы о том, зачем он нужен и что он меняет.
Полномочия, пожизненный иммунитет и привилегии
О чём говорится в законе? Из рутинного: администрацию формирует президент, ему же она подчиняется и перед ним отчитывается; готовит указы, постановления и поручения главы государства и контролирует их исполнение. Президент назначает руководителя администрации и увольняет его.
Из того, на что обратили особое внимание наблюдающие за политикой в Узбекистане: руководитель администрации автоматически становится заместителем председателя Совета безопасности — госоргана, в который входят премьер-министр и главы силовых ведомств. Сейчас администрацией президента руководит 41-летняя Саида Мирзиёева, старшая дочь главы государства. Это означает, что она получает прямой выход на силовиков.
Кроме того, закон наделяет должностных лиц администрации (а значит, и Саиду Мирзиёеву) иммунитетом. Против них не могут возбудить уголовные дела, их нельзя вызывать на допросы и подвергать арестам, даже административным — допустим, за нарушение дорожных правил.
И это ещё не всё. Неприкосновенность распространяется на частную жизнь, жильё, служебные помещения, транспорт, средства связи, переписку, вещи и документы — не только самих работников, но и членов их семей. Иммунитет и неприкосновенность сохраняются не только в период работы, а пожизненно.
Супругам, детям и родителям по закону положены дипломатические паспорта — тоже пожизненно.
Если сотрудники администрации уволятся, то им должны гарантировать трудоустройство. Так называемый социальный пакет — медицинская помощь, санаторно-курортное лечение и социальная поддержка семей — само собой разумеющееся «приложение».
За чей счёт банкет? Источник финансирования — республиканский бюджет и «другие на запрещённые источники».
«Запасной план» Мирзиёева
Карьера Саиды Мирзиёевой пошла в гору с приходом на должность президента её отца. В 2016 году Шавкат Мирзиёев занял высший государственный пост после смерти Ислама Каримова. Через три года его старшая дочь стала заместителем директора агентства информации и массовых коммуникаций при администрации президента. Потом, в 2022-м, она заведовала сектором по коммуникациям в той же администрации. В 2023-м была назначена помощником президента, а с прошлого года руководит администрацией президента.
Но настолько широких, даже беспрецедентных, полномочий у Саиды Мирзиёевой никогда прежде не было. Не было у неё и пожизненной неприкосновенности и особого иммунитета.
Эксперты видят в укреплении позиций дочери Мирзиёева страховку её отца на непредвиденный случай.
«[Мирзиёеву] нужен какой-то бэкап, какой-то запасной план “Б” с тем, чтобы быть готовым к тому, что сам президент вдруг не сможет выполнять свои обязанности в силу какой-то болезни или неожиданной кончины, — говорит Алишер Ильхамов, глава базирующейся в Лондоне аналитической организации Central Asia Due Diligence. — Руководство страны должно быть готовым к этому сценарию и для этих целей как раз усиливают позицию президентской администрации, которая обеспечит продолжение функционирования государства в случае отсутствия или вынужденного ухода с этого поста Мирзиёева. И конечно, в случае этого ухода, благодаря этому положению, которое сейчас обозначено этим законом, у Саиды Мирзиёевой оказывается намного больше полномочий, шансов, и возможностей унаследовать власть».
Прямо сейчас, отмечает Ильхамов, вопрос о передаче власти в повестке дня не значится. Но новый закон создаёт предпосылки для возможного транзита в будущем, считает он.
«Нарушает дистанцию»
Конституционный закон превращает администрацию президента, возможно, в главный государственный институт и затрагивает всю систему государственного управления, нормотворчество, кадровую политику и гарантии неприкосновенности высокопоставленных чиновников, подчёркивает корреспондент Gazeta.uz Шухрат Латипов. В своём telegram-канале он критикует принятие закона без открытого обсуждения.
«Лично для меня любой закон — тем более конституционный — принятый без открытого общественного обсуждения и без публичной дискуссии в парламенте, изначально вызывает сомнения, — комментирует Латипов. — Какими бы благими ни были намерения авторов и какими бы масштабными реформами ни объяснялись изменения, закрытый или формальный порядок принятия всегда вызывает вопросы».
Латипов полагает, что прописанные в документы «громадные полномочия» не сбалансированы соразмерной ответственностью сотрудников администрации.
Персональный юридический иммунитет в отношении должностных лиц администрации президента, по мнению Алишера Ильхамова, противоречит базовому принципу равенства граждан перед законом. Это создаёт касту чиновников, защищённых от обычного правового контроля.
«Если они нарушат какой-то закон, скажем, совершат какое-то убийство, или какой-то инцидент на дороге, который приведёт к жертвам, получается, что полиция не имеет права их задержать, открыть какое-то уголовное дело? Очевидно, что тут обозначается явное неравенство. С одной стороны — есть какие-то рядовые граждане и какие-то государственные лица, работающие в ведомствах, против которых могут возбудить дело, если они нарушили закон. Однако против сотрудников президентской администрации этого сделать нельзя. И здесь не говорится, кто будет решать вопрос об их правовой и уголовной ответственности в случае грубого нарушения закона. Этот вопрос совершенно не обозначен. И это ещё больше подчёркивает авторитарность режима правления в Узбекистане», — считает Ильхамов.
Надежда Атаева, глава базирующейся во Франции ассоциации «Права человека в Центральной Азии», считает, что проблема шире иммунитета отдельных сотрудников администрации. Она думает, что Конституционный суд Узбекистана должен оценить закон не только с точки соразмерности установленных иммунитетов и их совместимости с принципами равенства перед законом, но и проанализировать соблюдение принципа разделения властей и положений о судебной защите.
«Закон об администрации не просто регулирует деятельность президентского аппарата. Он формирует особый центр власти, наделённый полномочиями контролировать исполнение решений президента, координировать деятельность правительства, хокимиятов, правоохранительных и силовых органов, влиять на кадровую политику и административные преобразования. Предоставление непосредственно подчинённой президенту администрации полномочий координировать судебно-правовую реформу и обеспечивать взаимодействие главы государства с судами и органами судейского сообщества нарушает дистанцию между исполнительной и судебной ветвями власти и создаёт системную угрозу независимости правосудия», — говорит Надежда Атаева.
«Угроза превращения государственной власти в семейную»
По словам Атаевой, правозащитники намерены обратиться к специальным процедурам Совета ООН по правам человека с просьбой направить правительству Узбекистана совместное сообщение по поводу несоответствия нового закона международным обязательствам страны, так как он создаёт риск нарушения фундаментальных прав и свобод человека.
«Саида Мирзиёева больше не может рассматриваться лишь как технический представитель президента, теперь она получила широкие полномочия в отношении правительства, регионов, силовых структур, кадровой и судебно-правовой политики. Встречи и сотрудничество демократических государств с Саидой Мирзиёевой рискуют стать инструментом международной легитимации семейной концентрации власти вокруг президента Шавката Мирзиёева. Если государственный институт одновременно концентрирует полномочия, защищает членов правящей семьи и ограничивает возможность привлечения его руководителей и сотрудников к ответственности, он перестаёт быть только механизмом публичного управления и создаёт реальную угрозу превращения государственной власти в семейную», — говорит правозащитница.
Официальный Ташкент сообщает, что при подготовке закона об администрации президента Узбекистана изучался опыт ряда зарубежных стран, в том числе США, Финляндии, Чехии, Словакии.
Однако эксперты обращают внимание на то, что в западных странах функционируют строгие законы против непотизма, которые ограничивают назначение родственников на официальные государственные должности.
«Организация по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) указывает, что непотизм и патронаж могут приобретать характер коррупции, когда государственные должности и публичные ресурсы распределяются на основании семейных связей, а не профессиональных качеств и публичного интереса. Поэтому демократические государства устанавливают специальные гарантии: ограничения на назначение родственников, декларирование конфликта интересов, обязательный отвод, парламентский и судебный контроль. Такие механизмы в разных формах действуют в США, Франции и Великобритании. Закон об администрации президента Узбекистана следует противоположной логике: он не нейтрализует семейный конфликт интересов, а сочетает его с концентрацией полномочий и усиленной правовой защитой участников одной системы власти», — заключает глава ассоциации «Права человека в Центральной Азии» Надежда Атаева.
Как обстоят дела у соседей?
Власти Узбекистана заявляли, что при разработке закона учитывали также опыт Казахстана. Но в Казахстане отдельного закона об администрации президента нет: есть президентский указ, регламентирующий работу этого органа. Администрация считается влиятельным политическим центром, она не входит в структуру исполнительной власти. Назначения в руководство ведомства получают самые преданные соратники президента — так было при первом президенте Нурсултане Назарбаеве и есть при его преемнике Касым-Жомарте Токаеве. Юридическим иммунитетом от уголовного или административного преследования работники администрации не наделены.
Не наделены им и сотрудники администрации президента в Кыргызстане. В 2021 году после принятия новой Конституции аппарат президента и аппарат правительства были объединены в единую администрацию президента. Председатель Кабинета министров одновременно занимает должность главы администрации.
«У нас, по-моему, иммунитета даже у депутатов нет, — комментирует кыргызстанский политолог Мусуркул Кабылбеков. — У нас никто не пользуется каким-то иммунитетом. Тем более, глава правительства».
Сейчас администрацию президента Кыргызстана возглавляет премьер Адылбек Касымалиев. По словам Кабылбекова, Касымалиев, как и его предшественник Аклыбек Жапаров, не относятся к приближённым президента и никогда не обладали личными «особыми привилегиями», выходящими за рамки стандартных гарантий для высших государственных служащих по закону.
«Прежний глава администрации не был близким человеком для Садыра Жапарова. Он не был ни родственником, ни другом, ни сватом, ни братом. До президентства Садыра Жапарова они не имели никаких отношений, кроме совместной работы в Жогорку Кенеше — оба были депутатами. В дружбе их никак нельзя заподозрить. Что касается нынешнего главы администрации президента Адылбека Касымалиева, тоже не сказать, что он является близким президенту человеком. Это давний профессионал, он был министром финансов, первым вице-премьером», — говорит Кабылбеков.
Комментируя принятие в Узбекистане закона об администрации президента, Мусуркул Кабылбеков предполагает, что на расширение полномочий своей дочери президента Мирзиёева могли подтолкнуть определённые внутренние политические причины.
«Возможно, Мирзиёев считает, что ещё до конца не одержана победа над старыми политическими силами, которые были при Каримове. Особенно над СНБ, которую возглавлял [Рустам] Иноятов, и которая фактически заменяла всё. Возможно, в стране такая внутриполитическая ситуация, что Мирзиёев вынужден пойти на такие беспрецедентные шаги», — делится мнением Кабылбеков.
Он считает, что в Узбекистане де-юре формализовали систему, которая де-факто установилась в соседнем Таджикистане. Сын правящего страной больше трёх десятилетий Эмомали Рахмона возглавляет верхнюю палату парламента и по закону может занять президентский пост в случае смерти или отставки отца. Дочь Рахмона руководит аппаратом президента, главным государственным органом.
«Там уже сложившаяся система, и если она чисто законно не оформлена, как в Узбекистане, то де-факто она таковой и является. Возможно, Эмомали Рахмон, глядя на Узбекистан, тоже может точно так же институционально закрепить власть за своими детьми. Наделить их теми же полномочиями», — отмечает Кабылбеков.
Династийный транзит в Центральной Азии осуществлён пока в одной стране — Туркменистане. В 2022 году Гурбангулы Бердымухамедов покинул пост президента, должность занял его сын Сердар, которого объявили победителем внеочередных выборов. В Таджикистане в последние годы нередко говорят о возможной внутрисемейной передаче власти от 73-летнего Рахмона его сыну Рустаму Эмомали. Президентские выборы в стране, как ожидается, пройдут в 2027 году. Но процесс транзита, как правило, сопряжён с политическими рисками.
Новейшая история центральноазиатских стран помнит кейсы, когда дети президентов, которым прочили роль преемников, сходили с политического Олимпа. В Казахстане старшая дочь Назарбаева Дарига была спикером верхней палаты парламента — занимала второй в иерархии государственных должностей пост — но так и не дошла до первого. После Кровавого января она сдала депутатский мандат и редко появляется на публике, как и её отец. В Узбекистане дочь Каримова Гульнара, которую тоже считали вероятной преемницей, попала в опалу, потеряла влияние, а после смерти отца оказалась в тюрьме по обвинениям в коррупции.
«Знаете, эти полномочия они такие… Сегодня есть, а завтра — нет. При утере власти всё это легко отменяется — в один день», — говорит Мусуркул Кабылбеков.
